§6. Состояние и опыт организации и автоматизации управления в условиях ЧС

Эффективная организация государственной системы управления в условиях чрезвычайных ситуаций, невозможны без всестороннего анализа мирового опыта, накопленного в этой области в наиболее развитых странах.

В этой связи разумно провести сравнение принципов формирования и функционирования РСЧС с некоторыми зарубежными аналогами. Наибольший интерес, естественно, представляет организационно-функциональная структура главного органа управления в экстремальных ситуациях США - Федерального агентства по управлению страной в условиях ЧС (Federal Emergency Management Agency – FEMA) - как одного из наиболее рациональных вариантов структуры для комплексного решения проблем защиты национальных интересов в кризисных ситуациях.

Задача FEMA - обеспечение защиты и безопасности населения и ресурсов страны, ликвидация последствий стихийных бедствий, крупных промышленных катастроф и транспортных аварий, а также применения противником оружия массового поражения, прогнозирование и предотвращение ЧС.

FEMA не только непосредственно занимается предупреждением ЧС, их ликвидацией, разработкой программ действий на случай ЧС, программ создания стратегических запасов, но и осуществляет контроль за соответствием чрезвычайных планов различных организаций единой цели. FEMA оказывает помощь руководству штатов и местным властям в планировании действий в ЧС любого вида, определяет их конкретные задачи.

FEMA является составной частью государственной системы управления развитием страны. Она образована на основе четырех федеральных ведомств - министерства обороны, жилищного и городского развития, торговли, администрации общего обслуживания с передачей ей части их функций, а также отдельных функций исполнительного управления президента США.

Вся территория США разделена на 10 регионов, каждый из которых находится в прямом подчинении FEMA в вопросах обеспечения готовности органов власти и населения на случай крупномасштабных катастроф и бедствий. Соответственно имеются 10 региональных центров FEMA. Подготовлено свыше четырех тысяч центров управления на уровне правительства штатов и местных органов власти, которые могут быть развернуты при чрезвычайном положении в соответствии с программой FEMA. Региональные центры используются и для поддержания непосредственных контактов как с местными органами власти, так и с общественными организациями.

Директор FEMA подчиняется непосредственно президенту США и в своей работе поддерживает тесный контакт с Национальным советом безопасности, Кабинетом министров и Белым домом. В случае возникновения чрезвычайной ситуации FEMA обеспечивает централизованное руководство и координацию спасательных и восстановительных работ, нормальную работу средств связи, ведет банки данных по проблемам спасательных и восстановительных работ, обеспечивает необходимую помощь местным органам управления.

После объявления чрезвычайной ситуации директор FEMA назначает чиновника по федеральному координированию, который устанавливает важнейшие мероприятия и координирует все действия центральных властей и вспомогательных организаций. В районе бедствия он организует командный пункт и согласовывает на месте необходимые мероприятия с координатором штата, представляющим администрацию последнего и осуществляющим контакт с общинами.

Для выполнения всех требуемых мероприятий на местном уровне привлекаются специальные формирования данного штата, полиция, пожарные формирования, медицинские службы, национальная гвардия, общественные формирования и гражданские силы. Если всех этих сил для борьбы с бедствием и ликвидации его последствий недостаточно, FEMA может привлечь и силы министерства обороны. В этом случае для связи и согласования вопросов с представителем FEMA командующий войсками континентальной части США в данном регионе назначает ответственного координатора всех проводимых там военных мероприятий.

Как в мирное, так и в военное время FEMA имеет право в чрезвычайных обстоятельствах использовать оборудование, установки и ресурсы министерства обороны. Она поддерживает постоянную связь с национальным центром военного командования и соответствующими службами ВВС, ВМС и сухопутных войск (например, для эвакуации людей - с оперативным центром ВВС). FEMA поддерживает связь и с Североамериканским командным пунктом ПВО, и со штабами различных воинских частей на случай оказания помощи гражданским властям во время бедствий. FEMA взаимодействует также с НАТО и с органами чрезвычайного управления Канады и Мексики при планировании совместных действий в случае возможных национальных бедствий. К чрезвычайному планированию FEMA привлекает также управления пожарной охраны, полиции и коммунального хозяйства, осуществляя координацию между ними.

FEMA организует свою работу в соответствии с концепцией объединенного управления страной в чрезвычайной обстановке, которая заключается в создании в США полностью скоординированной структуры органов управления (Integrated Emergency Management System – IEMS). Одной из целей такой системы управления является объединение соответствующих программ обеспечения готовности, осуществляемых в FEMA, других федеральных ведомствах, в управлениях штатов, местных юридических и частных предпринимательских организациях. Другая цель заключается в обеспечении эффективного использования ресурсов в чрезвычайной обстановке.

Возможности FEMA как в перспективном планировании, так и в реализации разработанных программ в значительной мере зависят от организации связи и автоматизированной обработки данных. Используя в качестве основы концепцию стратегического планирования, FEMA применило концепцию интегрированной информационной системы к IEMS. Она создала Национальную систему управления действиями в чрезвычайных условиях (National Emergency Management System – NEMS), состоящую из сетей связи, информационных систем и различных средств обслуживания.

NEMS - это сложный механизм, предназначенный для сбора, обработки и распределения информации в интересах организации действий в чрезвычайных условиях на федеральном уровне, уровне штатов и местном уровне. Для осуществления связи и управления при президенте, вице-президенте и директоре FEMA создан информационно-координационный центр действий в чрезвычайных условиях. Благодаря ему FEMA способно выполнять функции центрального органа, через которые контактируют все исполнительные правительственные органы, ответственные за предоставление необходимой информации руководителям действий в ЧС различного масштаба.

Похожая структура существует и в нашей стране в виде МЧС России. Ее основными задачами являются:

         разработка предложений по государственной политике в области гражданской обороны, предупреждения и ликвидации ЧС;

         руководство силами и средствами гражданской обороны, поисково-спасательной службой МЧС России;

         обеспечение функционирования и дальнейшего развития единой государственной системы предупреждения и ликвидации ЧС;

         организация и осуществление государственного надзора за готовностью к действиям при возникновении ЧС;

         руководство работами по ликвидации последствий крупных аварий, катастроф и других чрезвычайных ситуаций;

         проведение подводных работ особого назначения, создание и обеспечение готовности сил и средств, необходимых для ликвидации ЧС;

         координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, предприятий и организаций по преодолению последствий радиационных аварий и катастроф;

         организация разработки и реализация федеральных целевых и научно-технических программ, направленных на предотвращение и ликвидацию ЧС;

         организация обучения населения, подготовки должностных лиц органов управления и формирований гражданской обороны к действиям в ЧС;

         организация международного сотрудничества.

При планировании работ по предупреждению и ликвидации ЧС используется программно-целевой подход. Он заключается в разбиении общей проблемы на направления и задачи с обязательным определением того, какую задачу, для чего, каким образом и с каким конечным результатом выполняет тот или иной орган управления или лицо, принимающее решение. Такой подход реализуется благодаря использованию иерархической структуры системы органов управления с распределением функций и ответственности между уровнями, органами управления и исполнителями.

Оповещение населения и информирование органов управления о ЧС осуществляется по системе централизованного или локального оповещения. Используются возможности систем связи министерств и ведомств, а также центрального и местного телевидения и радио. Кроме того, предусматривается организация пресс-центров при председателях комиссий по чрезвычайным ситуациям. Эта служба призвана информировать о правилах поведения и порядке действий в зонах разрушений (заражений), давать справки о пунктах сбора, эвакуации и питания населения.

На региональном уровне деятельность имеющихся на территории региона органов управления территориальных и функциональных подсистем координирует региональный центр по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. В его составе действует инспекция государственного надзора, которая осуществляет надзор на территории региона за выполнением мероприятий по предупреждению ЧС.