2.1. Структура системы
Под структурой системы понимается организация системы из
отдельных элементов с их взаимосвязями. Последние определяются распределением
функций, реализуемых системой, по ее элементам. Иначе говоря, структура – это
организация целого из составных частей.
Под организационной структурой системы управления понимается
распределение задач и полномочий между лицами или группами лиц (структурными
подразделениями), учитывающее направленность организации на достижение стоящих
перед ней целей.
Серьезной проблемой организации эффективного управления в
условиях ЧС является отсутствие координации деятельности официальных
правительственных, ведомственных и неправительственных органов. Часто возникает
путаница при решении вопроса, чем должно заниматься то или иное учреждение. Это
приводит к дублированию работы в одних областях и бездействию в других. Однако
традиционные подходы к управлению в условиях ЧС, как показывает опыт их
использования, приводят к неудовлетворительным результатам.
Решать проблему управления в условиях ЧС необходимо не
только путем перестройки функциональной структуры и повышения квалификации
управленческих кадров, но и перехода к новой "управленческой
парадигме". Под последней понимается система взглядов, базирующихся на
основополагающих положениях ситуационного управления. Согласно этим положения
построение системы управления в условиях ЧС есть отклик на различные по своей
природе воздействия внешней среды. При этом последняя рассматривается как открытая
система. Основные предпосылки ее успешного функционирования должны определяться
не внутри, а вне нее. Другими словами эффективность функционирования системы
связывают с тем, насколько удачно она реагирует на внешнее окружение, насколько
устойчива к неожиданным изменениям внешней среды, насколько эффективно
использует свои потенциальные возможности.
При сложной и изменчивой внешней среде структура обсуждаемых
систем управления прежде всего должна быть гибкой и адаптивной. Они должны быть
приспособлены к определению новых проблем и выработке новых решений в большей
степени, чем к контролю уже принятых решений и их реализации. В них должна быть
обеспечена возможность максимальной концентрации всех ресурсов, объединения
информационных, организационных и других типов резервов для ликвидации в
кратчайшие сроки создавшейся экстремальной ситуации.
В системах управления в условиях ЧС реализованы два,
казалось бы, взаимоисключающие принципа: единоначалие (единство полномочий и
ответственности) и распределенные полномочия и ответственность. Руководитель
несет персональную ответственность за состояние дел. Однако в работе штаба, в
котором решаются вопросы взаимодействия и координации между руководителями
различных уровней и зон развития ЧС, реализуется принцип распределенной
ответственности. В штабе создаются условия для необходимых согласований и
консультаций для устранения неизбежных конфликтов и разногласий. Это
обеспечивает минимальное вмешательство первых лиц в оперативную деятельность
руководителей нижестоящих уровней.
Организационная структура в условиях ЧС должна быть
структурой с локальной автономией и глобальной координацией. Ее различные
элементы участвуют в установлении целей и задач и совместными усилиями
добиваются их реализации.
Успешность деятельности руководителей по выработке
управленческих решений зависит от уровня их осведомленности. При слабой
осведомленности прибегают к методам экспертных оценок. При большей
осведомленности используют количественное прогнозирование, моделирование и
оптимизацию.
Выделяют три направления принятия решений:
получение дополнительной информации, повышение уровня осведомленности и
понимания ситуации;
принятие мер, направленных на увеличение гибкости организации;
выбор мероприятий по уменьшению опасности или ликвидации ЧС.
Стратегия гибкости, необходимая в условиях ЧС, ориентирована
на принятие эффективных мер в широком спектре возможных неблагоприятных
изменений. Подчеркнем отличие этой стратегии от стратегии непосредственной
реакции на конкретное возмущение.
Для повышения гибкости управления необходимы:
повышение гибкости руководства, его психологической готовности к встрече с
незнакомыми явлениями;
развитие творческой активности сотрудников и их способности решать новые
проблемы;
использование сотрудников, владеющих различными специальностями и имеющих
различные квалификации; повышение уровня осведомленности сотрудников;
увеличение уровня структурной гибкости всех функциональных и обеспечивающих подсистем.
Особую важность приобретает гибкость подсистем
материально-технического снабжения. Информации о возможном источнике угрозы
обычно достаточно для того, чтобы разработать и реализовать программу активной
подготовки системы материально-технического обеспечения. Таким образом,
значительная часть мер, разработанных на основе данных о возможном бедствии,
может быть принята задолго до того, как опасность станет явной.
Идея создания еще одного бюрократического аппарата для
раннего предупреждения и планирования ликвидации ЧС на этом этапе
представляется спорной. Более перспективным направлением является
функциональная перестройка и укрепление имеющихся структур и механизмов
соответствующими службами и постоянным руководящим звеном.
В соответствии с целевым назначением структуры систем
управления в условиях ЧС они относятся либо к дуальным (двойным), либо
полиструктурам (множественным). В последних работа по ликвидации ЧС проводится
в рамках управления стратегическими ситуационными зонами (ССЗ).

Рис. 1. Структура системы
планирования и контроля за выполнением решений
Полиструктуры – это отход от традиционной практики,
предусматривающей наличие лишь одной постоянной управляющей структуры, в рамках
которой осуществляется управление. Полиструктуры хорошо совместимы с другими
типами организации.
Однако есть другие возможности, в частности, использование
матричных структур управления. В них, с одной стороны, есть иерархическое
взаимодействие подразделений ("по вертикали"), а с другой,
предусмотрено решение конкретных задач, реализация проектов, относящихся к
разным ветвям иерархии, но к одному ее уровню (взаимодействие "по
горизонтали"). Ответственность за решение задачи при этом возлагается на
руководителя проекта, который может быстро сформировать мобильный дееспособный
коллектив из сотрудников разных подразделений. Использование системы управления
с матричной структурой при ликвидации ЧС небольшого масштаба может дать хорошие
результаты.
Матричная структура управления делает систему более
действенной, гибкой и динамичной. Тем не менее центром такой системы остается
ее штаб во главе с руководителем. Постоянной функциональной частью штаба должна
быть группа информационного обеспечения, или информационной поддержки.
В обязанности штаба входит выявление тенденций развития ЧС,
оценка ее масштабов, расчет необходимых для ее ликвидации времени и ресурсов,
предупреждение руководителей о внезапных изменениях.
Штаб регулярно корректирует перечень зон ЧС и их приоритеты,
контролирует ход работы в этих зонах по всем объектам защиты.
Разделение ответственности между уровнями системы управления
в условиях ЧС должно определяться принципом результативности стратегии. Он
заключается в том, что полномочия и ответственность за каждое решение передаются
на тот уровень структуры, на котором определяются переменные, относящиеся к
этому решению.
Описанная структура системы планирования и контроля за
выполнением решений представлена на рис. 1.
Подчеркнем, что штаб напрямую связан с руководством ССЗ, о
которых речь пойдет далее, и оперативными группами. Обычно члены штаба являются
руководителями соответствующих ССЗ. Члены штаба совместно принимают решения для
достижения общих целей. В такой структуре легко налаживается контакт между
рядовыми сотрудниками.